【国会在线资讯】李旭红:国际减税发展趋势及应对研究

发布日期:2019-07-17  浏览量:16

20世纪80年代中期以来,美国等发达国家以及部分发展中国家通过降低企业所得税税率等手段进行了大规模的减税,这种趋势时至今日仍在继续。进入21世纪后,世界经济增长放缓,以美国、英国大规模的综合性税制改革为主导,法、德、日、韩等发达国家与巴西、印度等发展中国家纷纷推出减税政策,引发全球性的税改浪潮,减税成为全球税收发展趋势。

一、国际减税的发展趋势

在世界经济增长乏力和不确定性风险持续存在的背景下,各国的减税措施着力于增强经济竞争力和风险应对能力。经济合作与发展组织(OECD)发布的《2018年税收政策改革》报告显示,OECD成员国及伙伴国通过税制改革降低企业和个人税收,以促进投资、消费和劳动力市场发展。

()增值税的国际减税趋势

2008年全球金融危机爆发以来,绝大多数发达国家为了保障财政收入,都先后提高了增值税标准税率;从2016年开始,随着世界经济形势的进一步好转,大多数国家开始通过降低税率来实现减税。近年发达国家和OECD成员国增值税标准税率的变化较小,仅是降低了低税率及扩大低税率的适用范围,呈现出以下趋势:

1、标准税率基本稳定

就发达国家而言,受有效征收率及财政能力的约束,各国政府不再将提高增值税税率作为增加税收收入的手段。例如,波兰原计划在2016年把标准税率由23%降低至22%,但是并未执行;意大利放弃了在2016年将增值税标准税率由22%提高到24%的计划,将其推迟到20192021年分步实现。

与此相反,发展中国家则将增值税税率的调整作为经济调控的措施,部分国家降低了标准税率,如列支敦士登从201811日起把标准税率从8%降至7.7%;白俄罗斯计划于2020年将增值税标准税率从20%降至18%。

2、低税率下降并扩大适用范围

部分国家降低了特定货物和劳务适用的税率,例如斯洛伐克和土耳其分别于2016年降低了部分食品适用的低税率;捷克共和国将报刊适用的低税率由15%降低至10%201971日,瑞典将把电子出版物的增值税税率从25%减至6%

同时,部分国家扩大了增值税低税率的适用范围,例如匈牙利规定对部分基本食品、新修住房、酒店住宿可适用增值税低税率;挪威和瑞士对网络媒体实行低税率;土耳其对部分服装和纺织品制造行业产品实行低税率;拉脱维亚于201811日至20201231日对水果、蔬菜等适用5%的低税率。

(二)个人所得税的国际减税趋势

近年来,OECD成员国积极推动个人所得税减免,以减轻低收入和中等收入者的税收负担,改善劳动力市场参与度并提高税制累进性,自2013年以来,劳动收入的税负呈下降趋势,至2017年维持在35.9%的水平,具体趋势如下:

1、提高起征点及边际税率

部分国家提高个人所得税起征点,但同时提高边际税率。如澳大利亚规定自201871日起,32.5%档税率的起征标准从8.7万澳元提高至9万澳元,202271日将进一步提高至12万澳元;202471日起,取消37%一档税率,45%最高边际税率不变。德国提高了现行最高边际税率适用的起征标准,并增加一档45%最高边际税率;南非个人所得税的最高税率也由41%提高到45%。提高起征点同时提高边际税率的举措主要目标在于收入调节,一方面通过起征点的提高使中低收入人群减税,另一方面通过提高最高边际税率使高收入人群课征更重的税收,以实现税收的收入分配调节效应。

2、增加标准扣除额和专项抵免额

起征点、个税费用扣除标准和减免税规定的调整,更有利于促进社会公平。德国规定,2017年德国公民个人收入的费用扣除标准由8652欧元增加到8820欧元,2018年进一步增加到9000欧元;子女抚养扣除标准也由原来的4608欧元增加到2018年的4788欧元。美国税改法案规定,自2018年起,将现行个税扣除标准翻倍,将17周岁以下儿童的税收抵免额增加到2000美元,并对17周岁以上的受赡养者给予500美元的税收抵免。

(三)企业所得税的国际发展趋势

1、普遍下降税率

经济合作与发展组织(OECD)发布的《2018年税收政策改革》报告显示,从2000年至2018年,企业所得税的税率有了大幅的降低。如图1所示,OECD国家的平均所得税税率由32.6%下降到23.9%;非G7OECD国家的平均所得税税率由30.3%下降到22.8%,各国通过维持或降低企业所得税税率来刺激经济并吸引外国直接投资。

美国税改将联邦企业所得税税率由八档超额累进税率统一改为21%的比例税率,联邦和州、地方企业所得税平均税率由税改前的38.9%降为25.7%;多个国家出台了跨年度分阶段的所得税减免计划,英国计划于2020年将企业所得税税率由目前的19%下调至18%;法国从2018年起对所有企业年所得不超过50万欧元的部分,实施28%的优惠税率,并将于20192020年把企业所得税标准税率从33.33%分别降至31%28%20212022年进一步降至26.5%25%

企业所得税税率的下降给非OECD成员国带来了较大压力,在OECD成员国中,企业所得税收入占税收收入的比例平均为8%左右,而广大发展中国家企业所得税收入占总税收收入的比例高于20%。企业所得税税率的大幅下降可能会对财政收入带来较大影响。大部分发展中国家对于企业所得税的改革处于观望状态,但已陆续有一些国家开始采取了减税措施。印度在2016-20194个财政年度内将公司所得税税率从30%降低至25%2016年,马来西亚将企业所得税税率由25%降为24%;越南将企业所得税税率由22%降至20%;此外沙特、孟加拉国等国也有计划降低本国部分行业的企业所得税税率。

2、拓宽税基

企业所得税税率的下调在一定程度上会给财政收入带来压力。一些国家通过拓宽税基的措施来应对收入下降的影响,以减轻财政压力,包括限制费用扣除、亏损扣除、税收抵免,扩大预提所得税征税范围等措施。

英国2017年规定,企业净利息扣除额不得超过企业息税折旧摊销前利润的30%,不允许集团公司对英国的利息费用提出税收抵扣;巴基斯坦规定,自20177月起限制药厂的销售促销和广告宣传费用;荷兰规定,从2018年起,税前利润弥补以前年度亏损的年限从9年缩短至6年;西班牙规定,自201711日起,大型纳税人能够用净营业损失抵消应税收入的比例由60%下调到50%;韩国自2016年起也限定了可抵税亏损的金额;德国2017年规定企业收到海外股利的5%作为不可抵扣费用计入应纳税额中,这一规定也适用于根据避免双重征税协定免税的外国公司。

3、税收优惠力度加大

企业所得税的减税还反映在各种优惠政策上面,例如鼓励研发、投资及中小企业的税收优惠。

1)鼓励研发

为了充分发挥研发对科技核心竞争力的作用,各国出台了多种税收优惠政策,包括增加税收抵免、增加退税及成本扣除等。如韩国2019年税制改革法案规定,在201871日至20191231日期间,合格资产最高可加计扣除50%,合格资产是指用于研究开发或将新技术商业化的设备;印度近年来规定,新办企业连续3年从事创新研发、科技或知识产权驱动相关业务所获得的利润,可从应纳税所得额中全额扣除;墨西哥从2017年起1月起对研发行业增加了30%的税收抵免。

2)鼓励投资

相对于发达国家而言,发展中国家经济实力相对较弱,尤其“一带一路”沿线国家整体的基础设施建设水平较低,从而会有较多鼓励投资的税收优惠政策,包括税收减免和加速折旧。如越南对从事鼓励项目的投资业务或对不发达地区投资,给予10%的税率减免;哈萨克斯坦对投资的税收激励,包括10年的税收减免、创造就业拨款;在泰国,投资数字基建项目的企业将获得最长8年的税收减免。

3)促进中小企业发展

针对中小企业,全世界较为普遍的做法是对中小企业适用低税率,同时认定标准也存在不断放宽的趋势。自2017年起,法国年收入在3.81-7.5万欧元的中小型企业适用28%的中档税率;波兰从20171月起为年收入低于一定水平的企业制定了新的适用税收级次,使中小企业享受15%的低税率。此外一些国家以税收减免的方式降低中小企业税负,韩国对2018年底前成立的中小企业,在企业成立的前3年提供50%75%的税收减免,之后两年提供50%的税收减免。

二、部分国家减税的具体实践

(一)美国

2017年以来,美国通过《减税与就业法案》实施了一系列减税措施。在个人所得税方面,提高个人所得税起征点,维持目前7档纳税等级(10%15%25%28%33%35%39.6%)不变,但税率的适用范围有所调整且大部分税率有所下降(10%12%22%24%32%35%37% ),其中最高税率从目前的39.6%降至37%;个人所得税标准扣除额提高近一倍。对于个人申报,标准扣除额从6500美元增加到12000美元;对于已婚联合申请,标准扣除额从13000美元提高到24000美元。

在企业所得税方面,将公司所得税最高税率从35%降低到21%,即从发达国家的最高水平下降到经济合作与发展组织(OECD)国家的平均水平以下;推行“属地”征税原则,美国公司的海外利润将只需在利润产生的国家交税,而无需向美国政府交税;对美国公司留存海外的利润一次性征税,其中现金利润的税率为15.5%,非流动性资产的税率为8%

在其他税费方面,通过创建开放式多雇主计划(MEP)来扩大小型企业的退休金覆盖范围,为冻结的固定福利计划提供救济。新法案规定,对于账户余额总计不到50000美元的减除账户,可要求将当前账户余额转换为退休后的月度年金。同时引入了新的“家庭友好型”储蓄规定,即账户通常免税,账户持有人可以随时提取,免费提取限额为7500美元。

(二)英国

近年来,英国在个人所得税、企业所得税及其他税费方面推出了一系列减税政策。在个人所得税方面,提高免税额和扩大各档税率的级距。雇员的免征额从2017-2018年度的11500英镑上升至11850英镑。适用20%税率的级距由原先的11501-45000英镑调整为11851-46350英镑;适用40%税率的级距从45001150000英镑调整为46351150000英镑。此外,英国进一步完善了ISA(Individual savings accounts)退休养老金税收政策。ISA退休养老金账户的最高限额从2016-2017纳税年度的15240英镑增加到2017-2018纳税年度的20000英镑。纳税人在ISA账户内的储蓄不计入个人所得税应纳税所得额,且现金储蓄利息与资本利得同样免税。

在企业所得税方面,英国于201711月宣布,计划2020年将企业所得税税率由目前的19%下调至18%。在其他税费方面,英国调整了购买住房须缴纳的印花税。如果纳税人在20171122日之后购买了第一套住房且住房价格低于300000英镑,则可免交印花税;如果低于500000英镑,那么超过300000英镑的部分须缴纳5%的印花税;如果超过500000英镑,则税率与第二套住房适用的印花税相同。

(三)法国

201811日起法国也相继开始实施多项减税措施。在企业所得税方面,税率在2019年保持33.3%不变,2020年降至28%,2021年降至26.5%,2022年降至25%;对于小微企业而言,从事销售、餐饮、住宿的营业收入免征额由原来的82800欧元提高到170000欧元;从事商业行为(如咨询等专业领域)的营业收入由原来的33200欧元提高到70000欧元。如果连续2年超过免征额,则不再享受小微企业免税,适用正常企业所得税税率。

在其他税费方面,法国将巨富税的征税范围缩小到仅对持有房地产市场价值超过130万欧元的纳税人,取消对人寿保险银行存款金融投资等流动资产的征税,依据每个家庭(包括妻子与孩子)的总资产进行征税,未婚同居者也按一个家庭单位计算不动产巨富税,继续适用私人主要住房享有30%税收优惠的规定。

(四)印度

印度主要对货物和劳务税进行改革。20181222日,印度货物和劳务税委员会下调了部分商品和服务的适用税率,如将残疾人车辆零配件的适用税率由28%调整为5%,将经济适用房适用的税率从8%(含进项税抵免)降至1%(不含进项税抵免);并规定对部分商品和服务实行免税,具体范围包括为临时目的进口的车辆、银行向账户持有人提供的基本储蓄服务和康复中心提供的服务等。印度还为销售货物引入更高的免税限额,将销售货物的免税门槛提高到200万卢比(约合28765美元)。

此外,印度还将销售货物适用组合方案的上一财政年度年营业额限额增加至1500万卢比。特殊邦可以决定各自邦的限额。在某些特定条件下,商品供应商的商品及服务税免登记门槛已提高至400万卢比;在某些特定条件下,服务供应商和年营业额最高达500万卢比的混合供应商可适用GST组成方案;可以适用GST组成方案的货物供应商年营业额限额已增至1500万卢比。

三、国际减税趋势的特点

(一)出现顺周期减税的趋势

根据凯恩斯主义理论,在经济衰退时,政府应当采取扩张性财政政策,即扩大支出并实施减税政策,以刺激经济复苏;在经济繁荣时,政府应当采取紧缩性财政政策,即缩减支出并增加税收,以防止经济过度膨胀。从当前各国税收改革趋势来看,部分国家的减税政策具有顺周期性。例如,美国税改实施了大规模的减税政策,调低企业所得税税率,扩大个人所得税扣除额,以期实现经济更大幅度地增长,这一减税举措发生在美国经济复苏已经持续近10年的时点,具有顺周期调节的特点。

(二)通过税制简化实现减税

“简化税制”具有税制透明度高、简约公平、易协同、征纳成本低、税收效率高等优势,普遍成为各国税制改革的基本选择。如特朗普税改法案,在降低税负水平、规范课税基础的同时,通过清理税收优惠、规范限制扣除项目,提升个人替代最低税(AMT)门槛,取消公司替代最低税,以求简化税制,降低征纳成本,提升税收治理质量和效率。印度于20177月正式实施GST(商品和服务税务法案)GST税制的建立与完善,具有统一规范税制、加快国内税制一体化进程、减轻纳税人税收负担的积极功效。

(三)以所得税减免为主

随着2016年后全球经济的复苏,大部分国家的增值税税率趋于稳定,各国税收减免以所得税减免为主。鉴于企业所得税在各国税制结构中的重要地位,以及其对资本流动的重要价值,各国均立足本土国情,对其做出了程度不同的降低名义税率、重塑课税基础、调整税收优惠的制度化改革。此外,为了改善劳动力市场,保障人民基本生活水平,大部分国家还实施了个人所得税方面的减免政策,主要通过扩大税率级次、提高标准扣除额和专项抵免额等措施。

(四)以降低税率水平及优化税率结构作为切入点

由于税率水平与税率结构是税负的基本表征,立足税制结构,瞄准主体税种,降低税率水平和优化税率结构通常是一国减税改革的首要选择。其示范意义在于,一方面通过降低名义税率,彰显减税意图,另一方面,通过对税率布局的结构性调整,力求最大限度地惠及各阶层纳税人,凸显公平减税导向。例如,爱尔兰125%的低所得税率长期成为国际投资的税收“洼地”,英国实施的“专利盒”制度规定,凡境外无形资产在英注册,可享受1025%的超低税优惠,从而形成国际资本流入和利润转存的“蓄金池”。

四、应对国际减税趋势的建议

全球减税浪潮,通过降低市场主体税收负担,保持税制国际竞争力,从而为整体经济注入活力,具有重要的现实意义。近年来,我国也积极推行各项减税降费措施,减轻企业负担,激活市场活力,无论在减税的种类上、减税的规模上还是减税的受益面上均为世界上具有突出表现的国家之一。未来,需要进一步正确认识及把握全球减税的目标、特征及趋势,同时还需要结合我国供给侧结构性改革及高质量发展的要求,将减税降费与建立现代税制相结合,既全面提升税制国际竞争力,又服务于国家发展的战略需求,使税制调整对于经济发展、社会进步发挥更重要的作用。

(一)发挥减税降费在供给侧结构性改革中的作用

供给侧结构性改革将是破解我国当前经济发展难题,实现供需平衡的重要举措,而减税降费降成本是供给侧结构性改革的核心内容,其中,增值税作为我国收入占比最大的普遍性消费课税,应继续发挥其在减税激活市场活力方面的作用,以提高我国税制的国际竞争力。

1、简并增值税税率

2018年以来我国积极推进增值税改革,目前增值税税率已经降低至13%9%6%三档。与OECD国家相比较,其平均标准税率为19.55%,实行一档及两档税率的国家占比为50%;欧盟国家平均标准税率为21.41%,实行一档及两档税率的国家占比为32.14%,我国的增值税税率水平并不高。

但是,与我国周边国家相比较,例如韩国、越南、泰国、老挝、蒙古均为10%,日本为8%,新加坡为7%,马来西亚为6%,缅甸为5%[1],我国的增值税率并未体现出突出的税制竞争力,因此应继续对增值税实行简并税率。

2、完善增值税抵扣链条

与部分国家不同,我国的增值税负担还体现在抵扣链条不完整上。由于抵扣链条不完整会导致税负在中间环节的企业层面沉淀,无法完全传导至最终的消费者,从而引致产生企业税收负担。目前,我国增值税制度中几个突出的链条断裂节点在于:小规模纳税人的进项税额无法抵扣;利息进项无法抵扣;免税政策较多导致下游企业无法抵扣,以及部分留抵税额无法退税的问题。打通增值税的抵扣链条才能进一步消除重复征税,进而降低我国企业的整体税收负担。

(二)实现企业创新驱动为导向的高质量减税

税收是宏观调控的重要手段,减税必须与国家战略目标相匹配,服务于国家发展的大局,以提升国际竞争力。创新驱动是我国的强国战略,也是高质量发展的关键,因此需要通过系统而有针对性的高质量减税措施,为企业注入新能量,助力企业科技创新驶入“快车道”。

1、突出对科技研发的减税

纵观世界各国,在提升本国竞争力上无不重视科技的发展、研发的投入,因此在减税上也体现出对于支持科技创新的减税优惠。目前,我国已经出台了一系列相关的税收优惠政策,尤其是在企业层面的优惠政策涉及科技型企业的全生命周期,具有积极的意义。但是,人力资本是科技的源泉,未来我国还应该在支持人力资本积累及发挥人力资本效应上予以侧重,以实现人力资本带动的创新驱动。例如,在个人所得税上可以对于人力资本的积累适时推出一些优惠政策。

2、加快普适性减税政策入法

近年来,我国加大了企业所得税的优惠政策力度,配合“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”战略的实施,一系列促进企业重组、大众创业、万众创新的所得税政策陆续推出,但目前企业所得税税收优惠主要以一些短期性政策文件的形式零散存在。为进一步加大对“双创”战略的支持力度,应当逐步从选择性税收优惠政策转向普适性减税政策,全面深入梳理企业所得税的各类优惠政策,将此前仅适用于一些行业和地区,甚至一些产业园区的政策中具有普遍价值的方面,上升到法规层面,正式进入《企业所得税法》。在世界税制的发展趋势上看,推行税收法定原则,采用法定式减税应该是主流发展趋势。

3、合理设置地区优惠政策

区域性的税收优惠将与我国的区域布局及产业布局密切相关。我国要建立现代化的产业集群以带动区域性的经济发展,进而全面转换新动能,带来经济结构的提质升级,区域性的税收优惠必须与之相匹配。目前,一些区域性优惠政策导致国内的税基侵蚀和利润转移问题,部分轻资产行业存在扰乱正常经济秩序的过度转移。因此,一是建议未来更为精准地区分优惠区域,并且应尽量避免过多的区域优惠所带来的税收扭曲性不公平效应;二是建议更为精准地筛选优惠产业目录,体现出优惠政策鼓励实体经济发展的导向、防范恶意避税的风险。此外,应及时评估地区优惠政策的成效,逐步取消不科学的产业帮扶税收政策。

(三)建立减税降费的统筹机制

1、建立减税降费与其他财政支出的统筹机制

国际上在减税中带来了积极的效应,但同时又面临着财政可持续性的世界共性问题。减税在其本质是一种税式支出,因此,从统筹财政资源管理的角度看,减税降费必须与其他财政支出进行统筹考虑。一方面,应避免多重财政资金支出于同一减税目标主体导致财政资源的滥用,应在预算中将各项减税措施与财政支出进行刚性统一管理,并加强在支出之后的绩效评估,提高资金的使用效率。

另一方面,应当将具有税收性质的基金进行归并纳入税收管理、将以使用者付费形式在价格之外收取的费用并入价格之中、严格取缔部门间重复收取的费用、取消服务性收费和降低行政性收费标准,避免“税减费增”的不良效应。

2、建立减税降费实施与监督的统筹机制

减税降费要发挥积极的效应重在贯彻落实,因此,应建立减税降费实施与监督的统筹机制,既要抓实施,又要有监督。一方面,应当制定具体的实施计划,将减税降费政策落实,同时提高各级税务主管部门服务质量,积极地响应纳税人的需求,增强税收的确定性并降低税收遵从成本,确保纳税人及时了解减免政策,切实享受税收优惠。另一方面,要严格监督减税降费工作,包括税收绩效管理、严格考核监督,确保优惠政策的有效实施。只有将减税降费真正惠及到市场主体,才能更好地产生积极的经济及社会效应。

[1]世界税制现状与趋势课题组.《世界税制现状与趋势(2017)》.中国税务出版社20186

来源:《中国财政》201912期、微信公众号:天竺语税


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